- Avis d’initiative
- Préparé par le groupe de travail « Financement de la transition »
- Approuvé par l’Assemblée générale par procédure écrite le 9 juin 2026
Avis (pdf)
1. Contexte
- [1] Le changement climatique et les politiques climatiques ont des effets sur l’économie dans son ensemble et sur les finances publiques. Ces effets sont souvent liés, directement ou indirectement. Ils sont qualifiés d’effets « macrobudgétaires » car ils concernent le budget dans l’ensemble de ses composantes (recettes publiques, dépenses publiques, solde primaire, trajectoires de la dette). Ils peuvent être défavorables (ex : réduction du PIB et/ou réduction des rentrées fiscales dues à la réduction de la productivité d’une activité économique impactée par des risques climatiques, augmentation des investissements pour la transition écologique, etc.), mais aussi favorables pour les budgets publics (ex : recettes issues de la taxation du carbone, co-bénéfices sociaux et environnementaux des politiques dans le long terme, etc.).
- [2] La directive (UE) 2024/1265 du 29 avril 2024 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres vise à évaluer la soutenabilité des budgets publics dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance européen en tenant compte de ces éléments. A cet effet, les Etats membres doivent fournir à la Commission européenne des informations concernant les risques physiques chroniques et aigus auxquels leurs économies sont exposées, les effets macrobudgétaires de leurs politiques d’atténuation et d’adaptation, leurs responsabilités contingentes et les coûts budgétaires des désastres passés.
- [3] Le délai de transposition de cette directive (UE) 2024/1265 était le 31 décembre 2025. Le CFDD demande au gouvernement de faire en sorte que les travaux de transposition, qui ont déjà été entamés, aboutissent rapidement à la transposition complète de la directive par la Belgique.
- [4] La budgétisation verte est un instrument pour aligner les budgets publics sur l’atteinte d’objectifs environnementaux, en particulier climatiques. Selon la directive (UE) 2024/1265 précitée, il s’agit d’une option pour les Etats membres. Vingt Etats membres implémentent déjà le cadre de référence européen pour la budgétisation verte (EU GBRF : Green Budgeting Reference Framework), qui continue à se développer au niveau européen.
- [5] Parmi les méthodologies de ce cadre de référence européen (GBRF) figure le tagging, c’est-à-dire le fait de marquer les postes budgétaires, ou une partie d’entre eux, en fonction de leur incidence sur le climat et/ou l’environnement. Quinze Etats membres l’utilisent déjà, mais sous des formes spécifiques (tag positif, négatif, neutre, mixte, indéterminé, sous forme de pourcentage, etc.). Les deux autres méthodologies du GBRF sont l’évaluation d’impact environnemental ex ante, soutenant la prise de décision budgétaire, et le reporting environnemental ex post des composantes du budget. Le GBRF est conçu pour être mis en œuvre progressivement par les Etats membres, par exemple en commençant par utiliser une seule des 3 méthodologies, en l’appliquant sur une part seulement du budget, avec une task force ad hoc, etc.
- [6] Le présent avis ne concerne pas la budgétisation verte, mais le CFDD poursuit ses travaux à ce sujet et explore également les autres dispositifs pertinents pour le verdissement du budget fédéral.
2. Les effets macrobudgétaires du changement climatique
2.1 Tenir compte des coûts de l’inaction
- [7] Le Bureau fédéral du Plan (BFP) et le Centre d’analyse des risques du changement climatique (CERAC) ont publié en septembre 2025 un rapport intitulé Physical impacts of climate change : tentative appraisal of macro-fiscal costs for Belgium.[1]
- Ce rapport estime notamment l’impact des phénomènes climatiques chroniques et aigus sur le PIB belge à l’horizon 2050 dans un scénario « politiques actuelles », c’est-à-dire si les efforts d’atténuation et d’adaptation actuels ne sont pas renforcés :
- [8] Les impacts chroniques s’élèvent alors à une réduction d’approximativement 1 à 5% du PIB selon les hypothèses de fonctions de dommages. Le ratio dette/PIB pourrait alors s’élever jusqu’à 105%, c’est-à-dire 15% de plus que ce qui est prévu conformément au plan budgétaire structurel à moyen terme européen (90%). Ce ratio est presque équivalent au ratio actuel de 107% pour la Belgique. Ceci signifie que les impacts chroniques du changement climatique réduiraient à néant tous les efforts d’assainissement budgétaire menés par ailleurs.
- Les coûts annuels des dommages climatiques aigus s’élèveraient quant à eux à 12% du PIB. Cette situation ne se produirait vraisemblablement pas chaque année. Il s’agit d’un niveau plafond caractérisé par le maximum de dégâts dans le cas d’une année très défavorable.
- [9] La méthodologie ayant été utilisée par le BFP et le CERAC pour l’estimation des impacts chroniques fait actuellement l’objet d’une mise au point, mais d’autres contributions non contestées aboutissent à des conclusions qualitatives identiques – en l’occurrence que les impacts du changement climatique sur le PIB sont défavorables et deviennent substantiels déjà avant la moitié du siècle.
- [10] Toutes les estimations des impacts physiques du changement climatique notent la même faiblesse : faute de données fiables et complètes, tous les risques écologiques et sociaux n’ont pas pu être pris en compte. Il faut aussi tenir compte du fait qu’il s’agit toujours de projections sur la base d’événements passés, et que les modèles ne capturent pas les phénomènes radicalement incertains tels que les points de bascule (tipping points) et les événements en chaîne (tail events).
- [11] Le CFDD estime que ces chiffres, qui ne représentent donc pas l’ensemble des coûts de l’inaction, méritent une attention accrue du gouvernement fédéral et plaident :
- 1° pour l’intégration des risques climatiques dans la politique et la planification budgétaire, et
- 2° pour le renforcement des efforts d’atténuation et d’adaptation actuels, au niveau mondial, européen et national.
- [12] Le CFDD se réjouit du fait que le BFP et le SPF Stratégie et Appui (SPF BOSA) puissent bénéficier d’un soutien européen (Technical Support Instrument de la Commission européenne) pour étudier l’intégration des risques climatiques dans la politique et la planification budgétaire et souhaite être informé des résultats de cette étude.
2.2 Poursuivre la construction des capacités de recherche et d’analyse
- [13] Les effets macrobudgétaires du changement climatique sont incertains, complexes et comprennent différents volets qui ne font pas encore l’objet d’études approfondies en Belgique. D’autres Etats membres sont plus avancés. Des outils d’analyse de plus en plus précis sont mis à la disposition des Etats membres, notamment par la Commission européenne. La Banque nationale de Belgique procède également à un certain nombre d’analyses pertinentes.
- [14] Le CFDD pense donc que la construction des capacités de recherche et d’analyse entamée au niveau du Bureau fédéral du Plan, du CERAC, du Conseil supérieur des finances (Comité d’étude des investissements publics) et du Conseil national de la productivité doit se poursuivre afin que la Belgique puisse répondre de façon à la fois plus large et plus précise aux demandes d’information de la directive (UE) 2024/1265.
- [15] Il s’agit, par exemple :
- D’actualiser l’analyse des impacts chroniques du changement climatiques en Belgique en fonction de la mise au point de la fonction de dommages de référence et d’explorer comment elle pourrait être élargie à des éléments non encore pris en compte (p.ex. les impacts sociaux, les impacts sur la biodiversité, etc.)
- D’affiner les paramètres d’exposition de la Belgique aux événements météorologiques extrêmes (fréquence et intensité) en fonction de différents scénarios de réchauffement ;
- De contribuer à l’estimation des responsabilités contingentes des pouvoirs publics en cas de catastrophes, notamment à l’aide des méthodologies mises au point au niveau européen pour estimer l’insurance protection gap et les possibles besoins de recapitalisation des banques ;
- D’étudier les effets budgétaires des politiques d’atténuation, à la fois en identifiant la part publique des investissements additionnels nécessaires pour décarboner l’économie en 2050, et les bénéfices de ces politiques (interaction avec les efforts d’adaptation, dimension intergénérationnelle, coûts de non-conformité évités, etc.).
- [16] Au vu de l’article 1.1, 1.9 et 1.15 de la directive (UE) 2024/1265, le CFDD estime qu’il est important de doter les institutions budgétaires indépendantes belges de moyens nécessaires en termes de ressources budgétaires/humaines pour la construction des capacités requises pour pouvoir remplir correctement les exigences de ce nouveau cadre budgétaire.
2.3 Renforcer la coordination entre les niveaux de gouvernement
- [17] En Belgique, toutes les données pertinentes pour estimer les effets macrobudgétaires du changement climatique ne sont pas centralisées. Elles peuvent être disponibles au niveau des collectivités locales, des régions, ou au niveau fédéral. De même, des efforts de recherche nécessaires pour disposer des données utiles peuvent être entrepris au niveau des services régionaux ou fédéraux, ou au niveau communautaire (universités). Enfin, différents niveaux de pouvoir sont compétents pour prévenir et réparer les dommages climatiques, et évaluer les coûts et bénéfices des différentes mesures qu’ils doivent adopter dans ce contexte.
- [18] Pour le CFDD, il est donc essentiel que la coordination entre les niveaux de pouvoir responsables des données, de la recherche et des politiques soit renforcée. La coordination est également essentielle entre les différents départements compétents d’une même autorité. Ceci autant pour éviter la duplication des efforts, et les coûts qui en résultent, que pour assurer les estimations les plus exactes possibles des effets macrobudgétaires du changement climatique : impacts physiques (diversité topographique des paramètres d’exposition et de vulnérabilité), coûts et bénéfices budgétaires des politiques à adopter, responsabilités contingentes des pouvoirs publics et coûts des dommages passés.
- [19] Etant donné que les mesures d’adaptation sont particulièrement destinées à limiter les risques physiques du changement climatique en Belgique, elles représentent un paramètre majeur pour évaluer les dommages qui pourront en résulter. L’incertitude autour des mesures d’adaptation crée donc une difficulté spécifique pour estimer les pertes de PIB qui seront occasionnées par les impacts physiques.
- [20] Le CFDD estime par conséquent que le développement d’une nouvelle stratégie nationale d’adaptation est une priorité. Cette stratégie, qui doit s’appuyer sur le Belgian Climate Risk Assessment (BCRA) publié en novembre 2025 par le CERAC, constituera la base d’un plan national d’adaptation et d’un plan fédéral d’adaptation.
[1] Voir: https://www.plan.be/sites/default/files/documents/REP_13181_EN.pdf