- Advies op eigen initiatief
- Gemaakt door de werkgroep Financiering van de transitie
- Goedgekeurd door de Algemene Vergadering via schriftelijke procedure op 9 juni 2026
Advies (pdf)
1. Achtergrond
- [1] Klimaatverandering en klimaatbeleid hebben gevolgen voor de economie als geheel en voor de overheidsfinanciën. Deze gevolgen zijn vaak direct of indirect met elkaar verbonden. Ze worden ‘macrobudgettaire’ gevolgen genoemd omdat ze betrekking hebben op alle onderdelen van de begroting (overheidsinkomsten, overheidsuitgaven, primair saldo, schuldtrajecten). Ze kunnen ongunstig zijn (bv. daling van het bbp en/of daling van de belastinginkomsten als gevolg van een lagere productiviteit van een economische activiteit die door klimaatrisico’s wordt beïnvloed, toename van de investeringen voor de ecologische transitie, …). Maar ze kunnen ook gunstig zijn voor de overheidsbegrotingen (bv. inkomsten uit koolstofbelasting, sociale en ecologische nevenvoordelen van het beleid op de lange termijn, enz.).
- [2] Richtlijn (EU) 2024/1265 van 29 april 2024 betreffende voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten heeft tot doel de houdbaarheid van de overheidsbegrotingen in het kader van het Europees stabiliteits- en groeipact te beoordelen, rekening houdend met deze elementen. Daartoe moeten de lidstaten de Europese Commissie informatie verstrekken over de chronische en acute fysieke risico’s waaraan hun economieën zijn blootgesteld, de macrobudgettaire gevolgen van hun mitigatie- en adaptatiebeleid, hun voorwaardelijke aansprakelijkheden en de begrotingskosten van rampen in het verleden.
- [3] De omzettingstermijn voor deze richtlijn (EU) 2024/1265 was 31 december 2025. De FRDO vraagt de regering ervoor te zorgen dat de omzettingswerkzaamheden, die al zijn aangevat, snel leiden tot de volledige omzetting van de richtlijn door België.
- [4] Green budgeting is een instrument om overheidsbegrotingen af te stemmen op het behalen van milieudoelstellingen, met name klimaatdoelstellingen. Volgens de genoemde richtlijn (EU) 2024/1265 is dit een optie voor de lidstaten. Twintig lidstaten passen het Europese referentiekader voor green budgeting (EU GBRF: Green Budgeting Reference Framework) al toe, dat zich op Europees niveau blijft ontwikkelen.
- [5] Een van de methodologieën van dit Europese referentiekader (GBRF) is tagging. Dat wil zeggen het markeren van begrotingsposten, of een deel daarvan, op basis van hun impact op het klimaat en/of het milieu. Vijftien lidstaten maken er al gebruik van, maar in specifieke vormen (positieve, negatieve, neutrale, gemengde, onbepaalde tag, in de vorm van een percentage, …). De twee andere methodologieën van het GBRF zijn de ex-ante-milieueffectbeoordeling, ter ondersteuning van de budgettaire besluitvorming, en de ex-post-milieurapportage van de begrotingsonderdelen. Het GBRF is ontworpen om geleidelijk door de lidstaten te worden geïmplementeerd, bv. door te beginnen met het gebruik van slechts één van de drie methodologieën, door deze toe te passen op slechts een deel van de begroting, met een ad hoc taskforce, …
- [6] Dit advies heeft geen betrekking op green budgeting, maar de FRDO zet zijn werkzaamheden op dit gebied voort en onderzoekt ook andere instrumenten die relevant zijn voor de vergroening van de federale begroting.
2. De macrobudgettaire effecten van de klimaatverandering
2.1 Rekening houden met de kosten van niets doen
- [7] Het Federaal Planbureau (FPB) en het Centrum voor risicoanalyse van klimaatverandering (CERAC) hebben in september 2025 een rapport gepubliceerd met de titel Physical impacts of climate change: tentative appraisal of macro-fiscal costs for Belgium.[1]
- Dit rapport raamt met name de impact van chronische en acute klimaatverschijnselen op het Belgische bbp tegen 2050 in een ‘huidig beleid’-scenario, dat wil zeggen als de huidige mitigatie- en adaptatie-inspanningen niet worden opgevoerd:
- [8] De chronische effecten komen dan neer op een daling van het bbp met ongeveer 1 tot 5%, afhankelijk van de aannames inzake de schadefuncties. De schuldquote zou dan kunnen oplopen tot 105%, dat wil zeggen 15% meer dan wat is voorzien in het Europese structurele begrotingsplan voor de middellange termijn (90%). Deze verhouding is bijna gelijk aan de huidige verhouding van 107% voor België. Dit betekent dat de chronische gevolgen van de klimaatverandering alle inspanningen op het gebied van begrotingssanering teniet zouden doen.
- De jaarlijkse kosten van acute klimaatschade zouden op hun beurt 12% van het bbp bedragen. Deze situatie zou zich waarschijnlijk niet elk jaar voordoen. Het gaat om een maximumniveau dat gekenmerkt wordt door de maximale schade in het geval van een zeer ongunstig jaar.
- [9] De methodologie die door het FPB en het CERAC is gebruikt voor de raming van de chronische effecten wordt momenteel bijgesteld, maar andere onbetwiste bijdragen komen tot identieke kwalitatieve conclusies: de effecten van de klimaatverandering op het bbp zijn ongunstig en worden al vóór het midden van de eeuw aanzienlijk.
- [10] Alle ramingen van de fysieke gevolgen van de klimaatverandering vertonen dezelfde tekortkoming: door een gebrek aan betrouwbare en volledige data konden niet alle ecologische en sociale risico’s in aanmerking worden genomen. Er moet ook rekening worden gehouden met het feit dat het altijd om prognoses gaat die zijn gebaseerd op gebeurtenissen uit het verleden, en dat de modellen geen rekening houden met radicaal onzekere verschijnselen zoals kantelpunten (tipping points) en kettingreacties (tail events).
- [11] De FRDO is van mening dat deze cijfers, die dus niet alle kosten van niets doen weergeven, meer aandacht van de federale regering verdienen en pleit voor:
- 1° de integratie van klimaatrisico’s in het beleid en de begrotingsplanning, en
- 2° de versterking van de huidige mitigatie- en adaptatie-inspanningen, op mondiaal, Europees en nationaal niveau.
- [12] De FRDO is verheugd dat het FPB en de FOD Beleid en Ondersteuning (BOSA) Europese steun (Technical Support Instrument van de Europese Commissie) kunnen krijgen om de integratie van klimaatrisico’s in het beleid en de begrotingsplanning te bestuderen, en wenst op de hoogte te worden gehouden van de resultaten van deze studie.
2.2 De opbouw van onderzoeks- en analysecapaciteit voortzetten
- [13] De macrobudgettaire gevolgen van de klimaatverandering zijn onzeker en complex en omvatten verschillende aspecten die in België nog niet grondig zijn bestudeerd. Andere lidstaten zijn verder gevorderd. Er worden steeds nauwkeurigere analyse-instrumenten ter beschikking gesteld van de lidstaten, met name door de Europese Commissie. Ook de Nationale Bank van België voert een aantal relevante analyses uit.
- [14] De FRDO is dan ook van mening dat de opbouw van onderzoeks- en analysecapaciteit die is gestart bij het FPB, het CERAC, de Hoge Raad van Financiën (Studiecommissie voor Overheidsinvesteringen) en de Nationale Raad voor de Productiviteit, moet worden voortgezet, zodat België op een zowel bredere als nauwkeurigere manier kan voldoen aan de informatievereisten van Richtlijn (EU) 2024/1265.
- [15] Het gaat bv. om:
- Het actualiseren van de analyse van de chronische effecten van de klimaatverandering in België op basis van de verfijning van de referentieschadefunctie en het onderzoeken hoe deze kan worden uitgebreid naar elementen die nog niet in aanmerking zijn genomen (bv. de sociale effecten, de effecten op de biodiversiteit, enz.)
- Het verfijnen van de parameters voor de blootstelling van België aan extreme weersomstandigheden (frequentie en intensiteit) op basis van verschillende opwarmingsscenario’s;
- Het bijdragen aan de raming van de voorwaardelijke aansprakelijkheden van de overheid in geval van rampen, met name aan de hand van de op Europees niveau ontwikkelde methodologieën voor het ramen van de insurance protection gap en de mogelijke herkapitalisatiebehoeften van banken;
- Het bestuderen van de budgettaire effecten van het mitigatiebeleid, zowel door het publieke aandeel van de extra investeringen te identificeren die nodig zijn om de economie tegen 2050 koolstofvrij te maken, als door de voordelen van dit beleid in kaart te brengen (interactie met adaptatie-inspanningen, intergenerationele dimensie, vermeden nalevingskosten, …).
- [16] Gezien de artikelen 1.1, 1.9 en 1.15 van Richtlijn (EU) 2024/1265 acht de FRDO het belangrijk dat de onafhankelijke Belgische begrotingsinstellingen worden voorzien van de nodige middelen in termen van budgettaire en personele middelen om de capaciteiten op te bouwen die vereist zijn om de eisen van dit nieuwe begrotingskader naar behoren te kunnen vervullen.
2.3 De coördinatie tussen de bestuursniveaus versterken
- [17] In België zijn niet alle data die relevant zijn voor het inschatten van de macrobudgettaire effecten van de klimaatverandering gecentraliseerd. Ze kunnen beschikbaar zijn op het niveau van de lokale overheden, de gewesten of op federaal niveau. Evenzo kunnen de onderzoeksinspanningen die nodig zijn om over bruikbare data te beschikken, worden ondernomen op het niveau van de gewestelijke of federale diensten, of op gemeenschapsniveau (universiteiten). Ten slotte zijn verschillende beleidsniveaus bevoegd voor het voorkomen en herstellen van klimaatschade, en voor het evalueren van de kosten en baten van de verschillende maatregelen die zij in dit kader moeten nemen.
- [18] Voor de FRDO is het dan ook van essentieel belang dat de coördinatie tussen de beleidsniveaus die verantwoordelijk zijn voor data, onderzoek en beleid, wordt versterkt. Coördinatie is eveneens essentieel tussen de verschillende bevoegde afdelingen van eenzelfde overheidsinstantie. Dit zowel om dubbel werk en de daaruit voortvloeiende kosten te vermijden, als om zo nauwkeurig mogelijke ramingen te garanderen van de macrobudgettaire effecten van de klimaatverandering: fysieke effecten (topografische diversiteit van de blootstellings- en kwetsbaarheidsparameters), budgettaire kosten en baten van het te voeren beleid, voorwaardelijke aansprakelijkheden van de overheid en kosten van schade uit het verleden.
- [19] Aangezien adaptatiemaatregelen vooral bedoeld zijn om de fysieke risico’s van de klimaatverandering in België te beperken, vormen ze een belangrijke factor bij de beoordeling van de schade die hieruit kan voortvloeien. De onzekerheid rond adaptatiemaatregelen maakt het dan ook bijzonder moeilijk om de bbp-verliezen in te schatten die door de fysieke gevolgen zullen worden veroorzaakt.
- [20] De FRDO is dan ook van mening dat de ontwikkeling van een nieuwe nationale adaptatiestrategie een prioriteit is. Deze strategie, die moet steunen op de Belgian Climate Risk Assessment (BCRA) die in november 2025 door het CERAC werd gepubliceerd, zal de basis vormen voor een nationaal en een federaal adaptatieplan.
[1] Zie: https://www.plan.be/sites/default/files/documents/REP_13181_EN.pdf