01 | Kwaliteitsvereisten van benzine en diesel bestemd voor export

Home » 01 | Kwaliteitsvereisten van benzine en diesel bestemd voor export

Adviezen
16/02/2024
Thema: Productbeleid

Op vraag van Zakia Khattabi, minister van klimaat, leefmilieu, duurzame ontwikkeling en Green Deal, in een brief van 01/12/2023
Dit advies werd voorbereid door de werkgroep productnormen
Samen met de CRB en de BRC Verbruik
Goedgekeurd door de Algemene Vergadering via schriftelijke procedure op 16 februari 2024

Strekking van het verzoek

Indiening

Op 1 december 2023 heeft mevrouw Zakia Khattabi, minister van Klimaat, Leefmilieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal, aan de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO), de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB), en de Bijzondere raadgevende commissie “Verbruik” (BRC Verbruik), hierna de adviesorganen genoemd, een adviesaanvraag gericht met betrekking tot een ontwerp van koninklijk besluit houdende de kwaliteitsvermelding en de kwaliteitsvereisten van benzine en diesel bestemd voor export naar landen die geen lid zijn van de Europese Unie. Het advies van deze adviesorganen werd gevraagd op grond van artikel 19, § 1, eerste lid van de wet van 21 december 1998 betreffende de productnormen ter bevordering van duurzame productie- en consumptiepatronen en ter bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid. De uiterste datum voor het uitbrengen van het advies is vastgesteld op 5 februari 2024.

Overwogen reglementaire wijziging

Benzine en diesel die vanuit de “ARA-regio” (Amsterdam, Rotterdam, Antwerpen) worden uitgevoerd naar landen die geen lid zijn van de Europese Unie, bevatten veel hogere concentraties zwavel, benzeen en mangaan dan de concentraties die zijn toegestaan in Europese benzine en diesel wegens de schadelijke gevolgen ervan voor de gezondheid. In 2022 heeft Nederland een maatregel ingevoerd waarbij de kwaliteit van benzine en diesel die bestemd is voor de export naar lage- of middeninkomenslanden buiten de EU wordt vastgelegd.

Het ontwerp van koninklijk besluit dat voor advies werd voorgelegd aan de adviesorganen streeft hetzelfde doel na door een reeks criteria vast te leggen waaraan benzine en diesel moeten voldoen om te mogen worden uitgevoerd van het Belgische grondgebied naar landen die geen lid zijn van de EU. In het ontwerp worden de kwaliteitsvereisten van de Nederlandse maatregel overgenomen en wordt verduidelijkt dat er geen metaalhoudende additieven mogen worden toegevoegd.

Hoorzittingen

Naar aanleiding van deze adviesaanvraag zijn de bevoegde leden van de hierboven vermelde adviesorganen op 10 januari 2024 samengekomen voor een uiteenzetting door de heren Demaeght en Janssens (FOD VVVL) en mevrouw Vercouter (beleidscel van de Minister van Klimaat, Leefmilieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal).

Werkzaamheden in de subcommissie en de plenaire vergadering

Er werd overeengekomen dat de secretariaten een ontwerpadvies zouden opstellen. Het voorliggende ontwerpadvies werd via elektronische weg ter goedkeuring voorgelegd aan de plenaire vergadering van de CRB (goedgekeurd op 16/02/2024), aan de BRC Verbruik (goedgekeurd op 16/02/2024), evenals aan de algemene vergadering van de FRDO (goedgekeurd op 16/02/2024).

Advies

1. Inleiding

[1] De adviesorganen herinneren aan de recente erkenning van het recht op een schoon, gezond en duurzaam milieu als een universeel mensenrecht, via een resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 28 juli 2022, en wijst er in dit verband op dat belang moet worden gehecht aan het recht op een goede luchtkwaliteit.
[2] Vandaag de dag bestaat er nog geen mondiaal wetgevend kader voor de kwaliteit van de omgevingslucht, en in sommige landen wereldwijd is nog steeds geen krachtige regeling voor de bescherming van de omgevingsluchtkwaliteit voorhanden[1]. Een aantal landen ter wereld hanteert op dit moment nog steeds de richtsnoeren van de WHO als referentie voor de kwaliteit van de omgevingslucht. De meest recente daarvan dateren van 2021.
[3] Productnormen met betrekking tot de samenstelling van brandstoffen leveren een belangrijke bijdrage aan de luchtkwaliteit in een bepaald land. Voor de Europese markt gaan deze vereisten reeds terug tot de periode waarin de allereerste maatregelen werden genomen die het Europese milieubeleid vormgaven.
[4] Het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd, heeft betrekking op de normen voor export, aangezien de brandstoffen onderworpen zijn aan andere normen (d.w.z. met hogere concentraties zwavel, mangaan en benzeen dan in Europa), afhankelijk van het feit of ze al dan niet bestemd zijn voor de Europese binnenlandse markt. Het beoogt ook te voorkomen dat de brandstoffen die niet meer aan de in Nederland voorgeschreven exportnormen voldoen, worden uitgevoerd via de haven van Antwerpen.
[5] Er hebben een aantal internationale besprekingen plaatsgevonden over deze specifieke problematiek inzake export van brandstoffen met een hoger zwavelgehalte, waaruit is gebleken dat een aantal Afrikaanse landen aandringt op schonere brandstoffen via het optreden van uitvoerende en invoerende landen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de aanbevelingen[2] van de High-Level African Petroleum Ministers Meeting on Cleaner Fuels tijdens de conferentie[3] in Nairobi, waarin werd benadrukt dat “landen die olie naar Afrika uitvoeren, worden aangespoord om schonere brandstoffen met maximaal 50 ppm zwavel uit te voeren – met als streefdatum 1 juli 2023“.
[6] Het Milieuprogramma van de Verenigde Naties is ook actief in het kader van het initiatief Partnership[4] for Clean Fuels and Vehicles, dat sinds 2002 wordt uitgevoerd met steun van Ipieca[5] en ARDA[6]. Tastbare resultaten zijn onder meer een campagne over het zwavelgehalte in brandstoffen[7] en de volledige uitbanning van lood[8].
[7] In België werd de kwestie in 2016 en 2017 al aan de orde gesteld, zowel in het federale[9] als in het Vlaamse parlement[10], namelijk dat deze problematiek met betrekking tot de kwaliteit van brandstoffen bestemd voor export moet worden aangepakt[11].

2. Initiatief voorgelegd ter advies

[8] De adviesorganen zijn van mening dat het Belgische voorzitterschap van de Raad van de EU het ideale moment is om de harmonisatie op Europees niveau van het verbod op de export van bepaalde brandstoffen naar landen buiten de EU aan te moedigen.
[9] Sommige leden[12] van de adviesorganen verwelkomen en steunen dit initiatief om het effect van de verplaatsing van de exportkanalen zo snel mogelijk een halt toe te roepen, onverminderd een eventuele toekomstige geharmoniseerde Europese maatregel. Zij wijzen op het belang van de Belgische exportnormen, gezien de Antwerpse haven een aanzienlijk aandeel heeft in de Europese brandstofexport, en van het signaal dat wordt gegeven aan andere landen. In dit verband verwijzen deze leden naar de eerste positieve evaluatie[13] van de Nederlandse exportnormen. Andere leden[14] van de adviesorganen zijn geen voorstander van het ontwerp van koninklijk besluit dat hier wordt besproken en dat alleen maar zal leiden tot een verplaatsing van de exportkanalen[15] en specifiek voor België een concurrentienadeel zal opleveren. Ze ondersteunen daarentegen een maatregel die ten minste op Europees niveau is geharmoniseerd om de kwaliteit van de brandstoffen die worden uitgevoerd naar landen in de Ecowas-regio te controleren[16].

3. Impactanalyse

[10] De adviesorganen vinden het belangrijk dat er een analyse wordt gemaakt van de economische impact en de gevolgen voor de werkgelegenheid die de geplande maatregelen hebben voor de raffinage- en brandstofexportsector in België. Daarnaast zijn zij van mening dat deze studie ook moet kijken naar de mogelijke gevolgen voor de brandstofprijzen, bij export en in ons land.
[11] Als er een negatieve impact op de werkgelegenheid zou worden vastgesteld, vragen sommige leden[17] van de adviesorganen om maatregelen voor een rechtvaardige transitie te nemen, zoals het opzetten van een sociale dialoog, ondersteuning voor jobtransitie, opleidingen voor werknemers, een sectoraal transitiefonds …
[12] De adviesorganen vragen voorts om de conclusies van de impactstudie naar het in Nederland ingestelde exportverbod te analyseren, teneinde de doeltreffendheid van de in ons land genomen maatregelen te verbeteren[18].
[13] De bovengenoemde opmerkingen in §§ [10] en [12] gelden onverminderd de keuze van het tijdstip waarop deze studie moet worden uitgevoerd (d.w.z. vóór of na de aanneming van het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd), waarover de leden van de adviesorganen het niet eens zijn.
[14] De adviesorganen vinden het belangrijk dat de sociaaleconomische en milieueffecten van de genomen maatregelen regelmatig worden opgevolgd.

4. Toepassingsgebied en normen

[15] De adviesorganen zijn van mening dat over de wijzigingen van de bijlage bij het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd, moet worden beslist door de Ministerraad, en dat hiervoor adviesaanvragen moeten worden ingediend bij de belanghebbenden in het kader van de adviesorganen. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijzen zij naar het advies[19] van de afdeling Wetgeving van de Raad van State over het ontwerp van koninklijk besluit “houdende een exportverbod van bepaalde gevaarlijke stoffen naar landen die geen lid zijn van de Europese Unie”.
[16] De adviesorganen merken op dat de normen[20] in het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit alle metaalhoudende additieven verbieden, terwijl de Europese normen een concentratie tot 2 mg/l toestaan voor mangaan. Zij bevelen dan ook aan om het voorliggende ontwerp van koninklijk besluit in overeenstemming te brengen met deze Europese beperking.
[17] Sommige leden[21] van de adviesorganen bevelen aan om de lijst van verboden metaalhoudende additieven op te nemen in de bijlage bij het hier besproken ontwerp van koninklijk besluit. Zij zijn van mening dat deze lijst alleen mangaan en lood zou mogen bevatten, zoals bepaald in de normen NBN EN228 en NBN EN590, die zijn afgestemd op de Europese normen. Zij zijn van mening dat het opleggen van strengere normen dan de normen die op Europees niveau bestaan, zou leiden tot een specifieke beperking voor België en een concurrentienadeel zou opleveren. Andere leden[22] van de adviesorganen steunen het totaalverbod op metaalhoudende additieven zoals bepaald in het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd, onverminderd de in § [16] hierboven genoemde opmerking.
[18] Artikel 3, § 1, van het voorliggende ontwerp van koninklijk besluit, verbiedt de export van diesel en benzine die niet aan de bovengenoemde normen voldoen naar landen die geen lid zijn van de Europese Unie, dus ook naar landen als Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk, de VS en Canada.
[19] Sommige leden[23] van de adviesorganen zijn van mening dat dit toepassingsgebied te ruim is en moet worden aangepast, aangezien België grote hoeveelheden brandstof uitvoert naar de VS, Brazilië, Canada, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland, en niet als taak heeft de brandstofnormen in deze landen te controleren. Zij verzoeken daarom het toepassingsgebied van het voorliggende ontwerp van koninklijk besluit te beperken tot de staten van de Ecowas-regio, om meer in overeenstemming te zijn met de maatregelen die in Nederland zijn genomen. Andere leden[24] van de adviesorganen keuren dit ruime toepassingsgebied goed. Zij wijzen erop dat een minder ruim toepassingsgebied afbreuk zou doen aan de doelstelling om het probleem van dubbele standaarden aan te pakken, zou kunnen leiden tot omzeiling van de wetgeving, en bepaalde landen in staat zou kunnen stellen als doorvoerpunt op te treden voor de wederuitvoer van de beoogde brandstoffen, met name naar landen in de Ecowas-regio. Zij zijn bovendien van mening dat de vertegenwoordigers van de werknemers in de betrokken bedrijven duidelijke informatie moeten krijgen over veranderingen in de kwaliteit van de brandstoffen die door deze bedrijven worden uitgevoerd en over de bestemming van deze export.

5. Samenwerking

[20] De adviesorganen verzoeken de federale autoriteiten om nauwer samen te werken aan de verbetering van lokale normen, zowel voor brandstoffen als voor voertuigen, in invoerende landen waar dergelijke normen niet voorhanden zijn of niet dwingend genoeg zijn, door ze in overeenstemming te brengen met de Europese normen, aangezien deze aanscherping van de lokale normen de beste manier is om de luchtkwaliteit duurzaam te verbeteren.
[21] De adviesorganen zijn voorstander van het principe van strenge, zo mondiaal mogelijk geharmoniseerde normen voor zwavel. Het Partnership[25] for Clean Fuels and Vehicles is een geschikt forum voor meer samenwerking op dit gebied.
[22] De adviesorganen benadrukken dat ondersteuning belangrijk is om de capaciteiten te verbeteren van landen waar dit nodig is om een overgang naar schonere brandstoffen en vervoersmiddelen te garanderen, onder meer voor het testen van brandstoffen, de financiering, de technologieoverdracht en de verbetering van raffinaderijen.
[23] De adviesorganen vragen om bij de opvolging van de maatregelen die in het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd zijn voorzien, aandacht te besteden aan de mogelijke effecten op de overslag van brandstof tussen schepen in internationale wateren. Zij verzoeken om alle internationale initiatieven op dit gebied te steunen.
[24] Sommige leden[26] van de adviesorganen vinden dat samenwerking op niveau van de Benelux ook het overwegen waard is. Andere leden[27] van de adviesorganen zijn van mening dat samenwerking zo mondiaal mogelijk moet plaatsvinden, en op zijn minst op Europees niveau.

6. Technische opmerkingen

[25] De adviesorganen vragen ervoor te zorgen dat de in artikel 2 van het voorliggende ontwerp van koninklijk besluit bedoelde GN-codes goed bijgewerkt zijn.
[26] De adviesorganen wensen de aandacht van de federale overheid te vestigen op het feit dat de richtlijnen 70/220/EEG en 88/77/EEG, die zijn vermeld in artikel 2, 2°, van het ontwerp van koninklijk besluit dat ter advies werd voorgelegd respectievelijk werden opgeheven op 2 januari 2013 overeenkomstig artikel 17, § 1, van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, en op 9 november 2006 overeenkomstig artikel 10 van Richtlijn 2005/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 september 2005 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot maatregelen tegen de emissie van verontreinigende gassen en deeltjes door voertuigmotoren met compressieontsteking en de emissie van verontreinigende gassen door op aardgas of vloeibaar petroleumgas lopende voertuigmotoren met elektrische ontsteking.
[27] De adviesorganen stellen vast dat er niet is voorzien in een overgangsperiode waarin bestaande contracten kunnen worden nagekomen of waarin harmonisatie met de kwaliteitsnormen van invoerende landen kan plaatsvinden.
[28] De adviesorganen betreuren het gebrek aan duidelijkheid over de termen “export” en “uitvoerend“.
[29] De adviesorganen gaan ervan uit dat de in het voorliggende ontwerp van koninklijk besluit beoogde maatregelen de werklast van Fapetro zullen doen toenemen en verzoeken de middelen die nodig zijn om deze uitgebreidere rol op te nemen, te halen bij de bedrijven die rechtstreeks betrokken zijn bij de export naar landen buiten de EU. Dit vraagt om controle van de regelgeving met betrekking tot de werking van Fapetro.

[1] UNEP-rapport, 2021: https://www.unep.org/resources/report/regulating-air-quality-first-global-assessment-air-pollution-legislation.

[2] https://sustmob.org/PCFV/pdf/Highlevelministers_Recommendations.pdf

[3] België heeft hieraan deelgenomen.

[4]https://www.unep.org/explore-topics/transport/what-we-do/partnership-clean-fuels-and-vehicles; een initiatief om lood in brandstoffen uit te bannen.

[5] https://www.ipieca.org/

[6] https://arda.africa/fr/

[7] https://www.unep.org/explore-topics/transport/what-we-do/partnership-clean-fuels-and-vehicles/sulphur-campaign

[8] http://sustmob.org/PCFV/pdf/UNEP_TheShifttoCleanerFuels.pdf

[9] Zie bijvoorbeeld: Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Schriftelijke vragen en antwoorden, 23/12/2026, blz. 387 en 388.

[10] Zie bijvoorbeeld: Vlaams Parlement, Commissie voor Buitenlands Beleid, Europese Aangelegenheden, Internationale Samenwerking, Toerisme en Onroerend Erfgoed, Vraag voor uitleg over de uitvoer van ‘vuile’ diesel naar Afrika, 24/01/2017 (verwijzend naar een rapport van de ngo Public Eye uit 2016).

[11] Dit terwijl dit vooral betrekking heeft op de haven van Antwerpen: zie https://english.ilent.nl/latest/news/2023/11/14/ilt-notes-cleaner-fuel-to-west-africa-from-the-netherlands (“More than half of all petrol imported into West Africa comes from Amsterdam, Rotterdam and Antwerp “).

[12] Leden van de FRDO die dit standpunt steunen: Dhr. Bart Vannetelbosch – ondervoorzitter ; Dhr. Benjamin Clarysse – vertegenwoordiger van de niet-gouvernementele organisaties voor milieubescherming ; Mevr. Kiki Berkers – vertegenwoordigster van de niet-gouvernementele organisaties voor ontwikkelingssamenwerking ; Dhr. Hadrien Vanoverbeke, Thomas Vael, Sacha Dierckx en François Sana – vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties.