- Op vraag van Zakia Khattabi, minister van klimaat, leefmilieu, duurzame ontwikkeling en Green Deal, in een brief van 28/11/2022
- Dit advies werd voorbereid door de werkgroep productnormen
- Samen met de CRB en de BRC Verbruik
- Goedgekeurd door de Algemene Vergadering via schriftelijke procedure op 6 februari 2023
Advies (pdf)
Draagwijdte van de aanvraag
Indiening
Op 28 november 2022 heeft mevrouw Zakia Khattabi, Minister van Klimaat, Leefmilieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal, aan de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB), de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO) en de bijzondere raadgevende commissie Verbruik (brc Verbruik) een adviesvraag gericht betreffende een ontwerp van koninklijk besluit om het op de markt brengen van milieuschadelijke producten voor eenmalige gebruik te beperken en het gehalte aan gerecycleerde inhoud van bepaalde producten te verhogen. Het advies van deze adviesorganen wordt gevraagd conform artikel 19, §1, eerste lid, van de wet van 21 december 1998 betreffende productnormen ter bevordering van duurzame productie- en consumptiepatronen en ter bescherming van het leefmilieu, de volksgezondheid en de werknemers. De uiterlijke indieningsdatum van het advies is 25 januari 2023.
Context
Volgens Statbel is de hoeveelheid papieren en kartonnen verpakkingsafval tussen 1997 en 2020 met 41% gestegen, en de hoeveelheid plastic afval met 78%. In dezelfde periode steeg het recyclagepercentage voor verpakkingsafval van 62% naar 79%, terwijl het recyclagepercentage voor kunststofafval steeg van 25% naar 45%.
De richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu heeft tot doel « de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu, in het bijzonder op het aquatisch milieu, en op de menselijke gezondheid te voorkomen en te verminderen, en de overgang naar een circulaire economie met innovatieve en duurzame bedrijfsmodellen, producten en materialen te bevorderen, en zo ook bij te dragen aan de efficiënte werking van de interne markt »[1]. Om dit doel te bereiken moeten de EU-lidstaten maatregelen nemen om het verbruik van bepaalde producten voor eenmalig gebruik op ambitieuze en gestage wijze te verminderen, zodat de opwaartse trend in het verbruik aanzienlijk wordt omgebogen[2].
Evenzo heeft het voorstel[3] voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval tot doel bij te dragen tot de efficiënte werking van de interne markt door de nationale maatregelen betreffende verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren en tegelijkertijd de schadelijke gevolgen van verpakking en verpakkingsafval voor het milieu en de volksgezondheid te voorkomen of te verminderen, op basis van een hoog niveau van milieubescherming[4].
Ten slotte is de strijd tegen plasticvervuiling ook een mondiale kwestie van duurzame ontwikkeling; op het niveau van de Verenigde Naties wordt overwogen een nieuw verdrag hierover te sluiten[5].
Het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit heeft niet alleen betrekking op verpakkingen, maar ook op etiketten, kweekbakken, straatmeubilair, enz. en is opgesteld op basis van een studie[6] waartoe de federale overheid opdracht had gegeven.
Overwogen nieuwe reglementering
Het voor advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit heeft tot doel het milieu te beschermen door de verspreiding van wegwerpproducten en de toxische bestanddelen ervan in het milieu tegen te gaan en verspilling van primaire grondstoffen te voorkomen. Daartoe formuleert het besluit maatregelen die het op de markt brengen van bepaalde plastic producten en verpakkingen voor eenmalig gebruik geleidelijk verbieden en het gebruik van gerecycleerde kunststoffen aanmoedigen.
Dit ontwerp-besluit draagt ook bij tot de uitvoering van:
- de Europese verplichting om bindende maatregelen te nemen voor een ambitieuze en duurzame kwantitatieve vermindering van het verbruik van plastic producten voor eenmalig gebruik tussen 2022 en 2026, overeenkomstig artikel 4 van bovengenoemde richtlijn (EU) 2019/904;
- actie 1 van het federaal actieplan[7] circulaire economie 2021-2024, met name de aanpassing van productnormen om hergebruik en recyclage te bevorderen;
- actie 6 van hetzelfde plan om bepaalde wegwerpproducten te verbieden en herbruikbare alternatieven te bevorderen, met als resultaat een positieve milieubalans;
- actie 6 van het Federaal Actieplan[8] Marien Zwerfvuil 2022-2027 om het gebruik van plastic voor eenmalig gebruik geleidelijk uit te bannen;
- de resolutie betreffende het tegengaan van vervuiling door PFAS in voedingsverpakkingen en van de gezondheidsrisico’s ingevolge de blootstelling eraan, die op 7 juli 2022 door de Kamer van Volksvertegenwoordigers aangenomen werd.
Op basis van artikel 5 van de voornoemde wet van 21 december 1998 volgt het onderhavige ontwerpbesluit op het koninklijk besluit[9] van 9 december 2021 betreffende producten voor eenmalig gebruik en ter bevordering van herbruikbare producten, dat onder meer het in de handel brengen van een reeks wegwerpproducten van kunststof, zoals boodschappentassen, bestek, borden en rietjes, voor het eerst verbiedt.
De technische kennisgeving aan de Europese Commissie vond plaats op 29 november 2022.
Hoorzitting
Naar aanleiding van deze adviesvraag zijn de bevoegde leden van de drie voornoemde adviesorganen op 9 december 2022 bijeengekomen voor een uiteenzetting door Mevr. Echakafi (FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu).
Werkzaamheden in de subcommissie en plenaire zitting
Er werd overeengekomen dat de secretariaten een ontwerpadvies zouden opstellen. Dit ontwerpadvies werd via elektronische weg voorgelegd aan de plenaire vergadering van de CRB (goedgekeurd op 6 februari 2023), via elektronische weg aan de plenaire vergadering van de brc Verbruik (goedgekeurd op 6 februari 2023) en via elektronische weg aan de algemene vergadering van de FRDO (goedgekeurd op 6 februari 2023).
Advies
1. Algemene opmerkingen
- [1] De adviesorganen zijn overtuigd van het belang om de aanwezigheid van kunststoffen in het milieu terug te dringen (inclusief de bestrijding van zwerfvuil) en herinneren eraan dat in ons land al veel werk wordt verzet om kunststofafval in te zamelen en te recycleren.
- [2] De adviesorganen zijn van oordeel dat het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit onduidelijk is over essentiële elementen van het toepassingsgebied, zoals bij voorbeeld:
- het begrip “industrieel voorgevulde plastic recipiënten voor eenmalig gebruik“[10]. De term “industrieel” is voor interpretatie vatbaar en de adviesorganen stellen daarom voor in plaats daarvan de term “voorverpakt” te gebruiken;
- het begrip “onmiddellijke consumptie“[11];
- het begrip “onbewerkte groenten en fruit“[12];
- het begrip “duidelijk risico van bederf“[13], voor zover het de lijst in bijlage 1 van het onderhavige ontwerp-koninklijk besluit regelt;
- onverminderd de naleving van de definities die in de Europese wetgeving of in de wetgeving ter zake zijn vastgesteld: het begrip “voor het eerst in de handel brengen” en “eenmalig gebruik“;
- de termen “krimpfoliehoezen“[14], “plastic stokjes“[15] en “plastic koffie-, thee- en kruidentheezakjes“[16];
- de verwijzing naar PFAS in artikel 10.
- [3] De adviesorganen merken op dat het onderhavige ontwerp-koninklijk besluit voornamelijk bestaat uit handelsverboden. Met betrekking tot de vermindering van het milieueffect van bepaalde kunststofproducten laat de genoemde Richtlijn (EU) 2019/904 de lidstaten echter enige speelruimte om bij het opleggen van handelsbeperkingen per product te beslissen over het soort maatregelen.
- [4] De adviesorganen stellen daarom de vraag of de keuze van sommige van deze verbodsbepalingen wel robuust is in termen van economische, ecologische en sociale gevolgen,
- inclusief de mogelijkheid om dezelfde producten over de grenzen heen te betrekken;
- rekening houdend met de inhoud van de bovengenoemde ICEDD-studie over raadpleging van belanghebbenden;
- rekening houdend met het verzoek van de adviesorganen in hun advies[17] over een K.B. betreffende producten voor eenmalige gebruik en ter bevordering van herbruikbare producten;
- rekening houdend met de eisen van de circulaire economie;
- waaronder het vermijden van voedselverspilling;
- gezien de goede coördinatie met maatregelen op regionaal en Europees niveau.
- [5] De adviesorganen wijzen er ook op dat er in België al innovatieve initiatieven bestaan, zoals de Green Deal Anders Verpakt[18].
- [6] De adviesorganen suggereren dat de overheid positieve steun overweegt voor innovatie, vooral waar alternatieven nog niet voorhanden zijn, en voor grootschalige ontwikkeling van reeds bestaande initiatieven, mits deze daadwerkelijk leiden tot meer duurzaamheid (upscaling).
- [7] De adviesorganen zijn tevens van oordeel dat de titel van het voor advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit de inhoud ervan niet correct weergeeft. Zij zijn met name van mening dat het woord “milieuschadelijke” niet op zijn plaats is.
- [8] De adviesorganen bevelen aan de voorgestelde uitvoeringsperiode te controleren en een eventuele infaseringsperiode te overwegen, aangezien de datum van 1 januari 2024 zeer dichtbij is. Zij maken zich inderdaad zorgen over de capaciteit van de productielijnen om zich op zo’n korte termijn aan te passen aan de Belgische markt.
- [9] De adviesorganen verzoeken om een analyse van de toepassing van het ingevoerde systeem om na te gaan of de nagestreefde doelstellingen er werkelijk mee kunnen worden bereikt en om de gevolgen voor de werkgelegenheid te bestuderen (wat, indien nodig, omscholingsplannen voor negatief getroffen werknemers zou inhouden).
2. Specifieke opmerkingen
2.1 Plastic recipiënten voor eenmalig gebruik (artikel 3)
- [10] De adviesorganen bevelen aan de ontwikkeling te bevorderen van alternatieven voor plastic voor eenmalig gebruik die toegankelijk, gemakkelijk te gebruiken en herbruikbaar zijn en minder gevolgen hebben voor de gezondheid en het milieu dan het gebruik van plastic.
- [11] De adviesorganen stellen voor een onderscheid te maken tussen verpakkingen die bestemd zijn voor consumptie “ter plaatse” en die welke bestemd zijn “om af te halen”.
2.2 Niet-composteerbare etiketten (artikel 4)
- [12] De adviesorganen interpreteren het begrip label in de zin van de verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten. Zij maken zich dan ook zorgen over de reikwijdte van de voorgestelde maatregel, omdat zij de indruk hebben dat het hier eigenlijk om stickers gaat.
- [13] Het voorstel van de Europese Commissie van 30 november 2022 over de herziening van de EU-verpakkingswetgeving verwijst in artikel 8 van het voorstel naar de composteerbaarheid van « sticky labels » van fruit en groenten « in industrially controlled conditions in bio-waste treatment facilities »[19]. In dit verband stellen de adviesorganen de vraag naar de toepassingssfeer van artikel 4.1. (betreffende het begrip “niet-composteerbaar”) en vragen zich bovendien af of de verboden in artikel 4 van het onderhavige ontwerp-koninklijk besluit ook gelden voor ingevoerde groenten en fruit.
2.3 Verpakking van onbewerkte verse groenten en fruit (artikel 5)
- [14] De adviesorganen zijn bezorgd over de gevolgen van deze verboden voor de productkwaliteit, de voedselveiligheid, de voedselverspilling en de logistiek, gezien de redenen waarom dergelijke verpakkingen bestaan.
- [15] De adviesorganen zijn ook van mening dat Bijlage 1 van het voor advies voorgelegde ontwerp-koninklijk besluit op een betere wetenschappelijke basis moet berusten.
- [16] De adviesorganen vragen zich ook af waarom de drempel van 1,5 kg is gekozen.
2.4 Producten die niet samengesteld zijn uit post-consumer gerecycleerd plastic (artikel 6)
- [17] De adviesorganen wensen zich in dit advies niet uit te spreken over artikel 6 en Bijlage 2 van het onderhavige ontwerp-koninklijk besluit die verschillende vragen oproepen (bijvoorbeeld percentages, post-consumer in plaats van post-industriële kunststoffen).
2.5 Producten voor eenmalig gebruik (artikel 7)
- [18] De adviesorganen stellen dat koffiecapsules vanaf 1 januari 2023 via de blauwe zak kunnen worden ingezameld, gesorteerd en gerecycled en zetten vraagtekens bij de samenhang met het voorgestelde verbod.
- [19] De adviesorganen wensen zich in dit advies niet uit te spreken over de andere verbodsbepalingen.
2.6 Reclamedrukwerk (artikel 8)
- [20] De adviesorganen steunen of verzetten zich niet tegen het verbod in artikel 8 van het onderhavige ontwerp-koninklijk besluit.
- [21] De adviesorganen stellen opnieuw de vraag naar de precieze reikwijdte van het voorgestelde verbod, gelet op de definitie van “verpakking” (opgenomen in de wet Productnormen en het Samenwerkingsakkoord van 4/11/2008 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval), met name het onderscheid dat nu wordt gemaakt tussen “verpakkingen die kunststof bevatten” en “kunststoffolie”.
2.7 Bekers voor eenmalig gebruik (artikel 9)
- [22] De adviesorganen verwijzen naar de opmerking in § [11] hierboven, die ook van toepassing is op bekers voor eenmalig gebruik.
2.8 Verpakkingen die PFAS bevatten (artikel 10)
- [23] De adviesorganen steunen het verbod in artikel 10 op voorwaarde dat het betrekking heeft op voedselverpakkingen die opzettelijk toegevoegde PFAS bevatten, in overeenstemming met de resolutie van de Kamer van Volksvertegenwoordigers van 7 juli 2022 betreffende het tegengaan van vervuiling door PFAS in voedselverpakkingen en van de gezondheidsrisico’s ingevolge de blootstelling eraan, en rekening houdend met de lopende besprekingen op Europees niveau over dit onderwerp.
[1] Artikel 1 van de richtlijn (EU) 2019/904.
[2] Art. 4, § 1, eerste lid, van de richtlijn (EU) 2019/904.
[3] COM(2022) 677 final, 30/11/2022.
[4] Cf. art. 1, § 2, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval
[5] https://www.unep.org/news-and-stories/story/what-you-need-know-about-plastic-pollution-resolution
[6] ICEDD, Etude à l’attention du Fédéral : Impact de la directive Single Use Plastics sur les secteurs concernés en Belgique – Rapport final d’étude, décembre 2022, 108 pp.
[7] https://www.health.belgium.be/nl/federaal-actieplan-circulaire-economie-2021-2024
[8] https://www.health.belgium.be/nl/federaal-actieplan-marien-zwerfvuil-2022-2027
[9] Waarover de adviesorganen een advies hebben uitgebracht: Advies FRDO 2021a06 – CRB 2021-1535.
[10] Cf. art. 3 van het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit.
[11] Ibid.
[12] Cf. art. 5 van het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit.
[13] Ibid.
[14] Cf. Bijlage 2 van het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit.
[15] Cf. Bijlage 3 van het ter advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit.
[16] Ibid.
[17] Zie het Advies over een K.B. betreffende producten voor eenmalig gebruik en ter bevordering van herbruikbare producten, 2/06/2021, § [3]: “De adviesorganen vragen dat er gesproken wordt met de stakeholders om alternatieven te vinden voor een totaalverbod, die economisch beschikbaar zijn en een vermindering van de impact van deze producten op het milieu en de gezondheid garanderen, op basis van een analyse van hun volledige levenscyclus”.
[18] https://omgeving.vlaanderen.be/nl/green-deal-anders-verpakt
[19] Zie ook de mededeling van de Commissie van dezelfde dag over het concept composteerbare kunststoffen.