- Op vraag van Minister van Klimaat, Leefmilieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal, Zakia Khattabi, en van Minister van Buitenlandse Zaken, Europese Zaken, Buitenlandse Handel en Federale Culturele Instellingen, Hadja Lahbib (bij brief van 13 juli 2023).
- Goedgekeurd via schriftelijke procedure op 27 oktober 2023
- De oorspronkelijke taal van dit advies is het Frans
Advies (pdf)
1. Achtergrond en verwijzing
- [1] In maart 2021 beslisten de Federale en regionale regeringen, in het kader van het Coördinatiecomité Multilaterale Onderhandelingen (Coormulti), om een tweede Nationaal Actieplan Ondernemingen en mensenrechten (NAP 2) op te stellen voor de implementatie van de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) van 2011. In 2017 werd een eerste Nationaal Actieplan Ondernemingen en mensenrechten (NAP 1)[1] gepubliceerd. De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling bracht op 15 december 2015 zijn advies uit over dit NAP 1.[2]
- [2] Het advies van de raad maakt deel uit van de raadpleging van belanghebbenden voor het NAP 2. De leden van de Raad werden al individueel geraadpleegd over de bevindingen van een National Baseline Assessment (NBA)[3], uitgevoerd door een academische consultant.
- [3] De adviesaanvraag stelt dat het ontwerp van NAP 2 het resultaat is van een beslissing van de Belgische overheden in maart 2021 om gevolg te geven aan de bevindingen van deze NBA.
- [4] De adviesaanvraag vermeldt ook dat de ontwikkeling van het ontwerp van NAP 2 begon met een federale bijdrage, die vervolgens werd aangevuld met bijdragen van het Vlaamse, Waalse en Brusselse Gewest, die elk acties definieerden in overeenstemming met hun bevoegdheden en middelen. Tot slot hebben de verschillende regeringen het ontwerp van NAP 2 gevalideerd.
2. Advies
2.1. Algemene opmerkingen over het ontwerpactieplan
2.1.1. Continuïteit ten opzichte van NAP 1
- [5] Het NAP 1 voorzag al in een specifiek monitoringmechanisme: een jaarlijkse evaluatie, vergezeld van een jaarlijks vooruitgangsverslag dat op internet wordt gepubliceerd, en een evaluatie van het NAP en de uitvoering van de acties, samen met de stakeholders, binnen 3 jaar na de goedkeuring ervan door de regering (hoofdstuk 6 van het NAP 1).
- [6] In overeenstemming met dit mechanisme beoordeelt de NBA die voor België is uitgevoerd ook de implementatie van het NAP 1[4]. Maar aangezien het doel van de NBA is om de stand van de implementatie van de UNGP’s zelf te beoordelen, upstream (en niet alleen van de nationale actieplannen, downstream), heeft de NBA haar werk uitgebreid tot ver buiten de eerste 33 acties van het NAP 1.
- [7] De raad merkt dan ook op dat veel van de acties die in het ontwerp NAP 2 worden voorgesteld op dezelfde gebieden liggen als die in het NAP 1 van 2017 (zie de correspondentietabel in de bijlage).Voor deze acties is de raad van mening dat het belangrijk is om rekening te houden met de ervaring die is opgedaan met eerdere acties om de continuïteit en coherentie van het Belgische beleid op het gebied van bedrijven en mensenrechten te waarborgen. De evaluatie die al beschikbaar is in de NBA[5] maakt daarom voor de raad deel uit van de informatie die moet worden gebruikt bij het opstellen van het NAP 2.
- [8] Met het oog op de continuïteit van het beleid is de raad van mening dat in het NAP 2 expliciet moet worden aangegeven welke acties uit het NAP 1 worden uitgebreid of geactualiseerd en welke acties niet worden gehandhaafd/voortgezet (zie voor enkele voorbeelden de correspondentietabel tussen acties uit het NAP 1 en voorstellen voor het NAP 2).
2.1.2. De voor NAP 2 voorgestelde uitvoerings- en monitoringsregelingen invullen
- [9] Het ontwerp van NAP 2 voorziet in een uitvoerings- en monitoringmechanisme met een nieuwe National Baseline Assessment, in combinatie met een raadpleging van stakeholders, binnen 3 jaar nadat het plan door de regeringen is goedgekeurd (p. 4). De raad erkent de waarde van de NBA-methodologie voor het beoordelen van de implementatie van de UNGP’s zelf. De raad is echter van mening dat de individuele monitoring en evaluatie van elk van de NAP 2-acties, in overleg met de stakeholders (zie hieronder), structureel en periodiek moet worden voortgezet.
- [10] In dit verband is de raad van mening dat de respectieve termijnen voor de uitvoering van de verschillende NAP 2-acties specifieker moeten zijn. Deze termijnen moeten in overleg met de stakeholders worden vastgesteld.
2.1.3. De leesbaarheid van de voorbereidende documenten verbeteren
- [11] Het werk van de NBA weerspiegelt nauwkeurig het geheel van de 31 UNGP’s zoals uiteengezet in hun driepijlerstructuur: de plicht van de Staat om mensenrechten te beschermen (Pijler I), de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren (Pijler II) en de toegang tot rechtsmiddelen (Pijler III). Deze structuur werd ook gebruikt door het Federaal Instituut voor Duurzame Ontwikkeling (FIDO) om individuele bijdragen van stakeholders te verzamelen.
- [12] Het ontwerp van NAP 2 bevat 66 actievoorstellen, gegroepeerd in 16 secties, waarin geen verband wordt gelegd met de UNGP’s, het werk van de NBA of de bijdragen van stakeholders. De raad is daarom van mening dat het bijzonder moeilijk is om te beoordelen in hoeverre de resultaten van de NBA en de bijdragen van stakeholders daadwerkelijk zijn gebruikt door het ontwerp NAP 2.
- [13] Meer in het algemeen is de raad van mening dat deze verschillen in de structuur van de verschillende voorbereidende documenten de transparantie van het ontwikkelingsproces van het NAP 2 niet ten goede komen. Het zou wenselijk zijn dat er een inhoudsopgave komt voor de verschillende acties in het NAP 2, en dat het NAP 2 voor elk van de geplande acties aangeeft op welke UNGP’s deze betrekking heeft en – indien van toepassing – aangeeft welke beoordeling er is gemaakt van het Belgische beleid op dit gebied. Zoals hierboven aangegeven, is in het geval van een actie die al in het NAP 1 is voorzien, de evaluatie van de implementatie ervan, bijvoorbeeld in de NBA, ook belangrijke informatie.
2.1.4. Verbeteren van de dialoog van de overheid met stakeholders over bedrijfsleven en mensenrechten
- [14] De raad merkt op dat de stakeholders uitgenodigd werden om individueel te reageren op de aanbevelingen van de NBA tijdens de publieke consultatie die het FIDO en de FOD Buitenlandse Zaken organiseerden tussen 18 januari en 7 maart 2022.
- [15] De raad vindt het moeilijk om enige samenhang te identificeren, niet alleen qua vorm maar ook qua inhoud, tussen het werk van de NBA, de analyse van de bijdragen van de stakeholders en het ontwerp van NAP 2, zelfs rekening houdend met het feit dat dit document het resultaat is van onderhandelingen tussen de federale en regionale regeringen.
- [16] De raad benadrukt het belang van de dialoog met de overheden, die moet worden verbeterd. Daartoe zou een grotere samenhang in de structuur van de verschillende officiële documenten en/of ter raadpleging voorgelegde documenten een grotere transparantie bevorderen en een eerste te overwegen verbetering kunnen zijn.
2.1.5. Het politieke karakter van de voorgestelde acties versterken
- [17] De raad merkt op dat de meeste actievoorstellen bestaan uit het beschrijven van al bestaande regelingen of het uitvoeren van al genomen besluiten. De raad meent dat een dergelijke inventaris van bestaand beleid en maatregelen nuttig kan zijn, in het bijzonder om hun coherentie te verbeteren, maar tegelijk geen toekomstgerichte visie biedt voor de implementatie van de UNGP’s in België.
- [18] Uit verschillende nationale en internationale rapporten blijkt dat er dringend nood is aan een gecoördineerde langetermijnvisie voor alle beleidslijnen in België en aan een grotere coherentie tussen de acties van de verschillende overheden. De raad is het eens met deze conclusie[6] en meent dat dit vooral relevant is op het vlak van bedrijven en mensenrechten. Een dergelijke visie is noodzakelijk voor het interfederale beleid op dit vlak, omdat het een stabiel kader biedt en duidelijkheid over een ambitieniveau op lange termijn waarop het beleid kan worden gebaseerd, zodat er voldoende voorspelbaarheid is voor alle actoren.[7] De raad is van mening dat er ook samenhang moet worden gezocht tussen bestaande en nieuwe maatregelen (zie hierboven). De raad beveelt ook aan om bestaand beleid en instrumenten op elkaar af te stemmen om de resultaten ervan te optimaliseren.
2.2. Geen advies van de raad over de respectieve actievoorstellen voor NAP 2
- [19] Tussen de leden van de raad zijn meningsverschillen gerezen over de prioriteit van sommige voorgestelde acties ten opzichte van andere.
- [20] Bovendien vinden de leden van de raad dat ze niet voldoende betrokken zijn geweest bij het bepalen van de actievoorstellen en dat ze daarom politieke informatie over deze voorstellen missen. Deze informatie is ook niet terug te vinden in het ontwerp van NAP 2.
- [21] Gezien het gebrek aan gedetailleerde documentatie voor elk van de voorgestelde acties, het krappe tijdsbestek en de verschillen in prioriteiten, zijn de leden daarom overeengekomen geen standpunt in te nemen over deze voorstellen.
- [22] De leden van de raad zijn echter bereid om de dialoog met de overheden over bedrijven en mensenrechten en over wat zij in dit verband belangrijk vinden op korte, middellange en lange termijn, voort te zetten.
Bijlage 1 : Correspondentietabel tussen acties uit het NAP 1 en voorstellen voor het
NAP 2
| NAP 1 (de getoonde nummers zijn de nummers van de corresponderende acties in NAP 1) | Ontwerp van NAP 2 |
| Nr.2 : Een brochure opstellen over de Overheidsgebonden remediëringsmechanismen
Nr.3 : Formulering van aanbevelingen met het oog op de verbetering van de toegang tot een mechanisme van rechtsherstel |
Hoofdstuk 13. Maatregelen over toegang tot herstel
Voorstellen 51, 52, 53, 54 en 55 |
| Nr.4 : Bestaande kwalitatieve initiatieven m.b.t. mensenrechten en maatschappelijke verantwoordelijkheid bevorderen | Voorstel 8 : Bijzondere focus op mensenrechten tijdens “Awards for Best Belgian Sustainability Reports”. |
| Nr.5 : Zorgen voor de verspreiding van de toolkit en de remediëringsbrochure bij Belgische vertegenwoordigers in het buitenland en hen op dit vlak sensibiliseren.
|
Voorstel 51 : Ontwikkeling van een gratis digitale tool voor toegang tot remediëring in België |
| Nr.6 : Belgisch SDG Charter over de rol van private Sector, middenveld en publieke Sector in internationale ontwikkeling
Nr.10 : België verbindt zich ertoe criteria met betrekking tot mensenrechten en maatschappelijke verantwoordelijkheid van ondernemingen (MVO) te integreren in de strategie ter ondersteuning van de ontwikkeling van de lokale private sector van de Belgische samenwerking. |
Hoofdstuk 6 : Ondernemingen en mensenrechten
in het kader van ontwikkelingssamenwerking (geen vermelding van acties 6 en 10 van het NAP 1). |
| Nr.7 : De ondernemingen sensibiliseren aangaande mensenrechtenkwesties in het kader van economische missies in het buitenland
Nr.21 : Zich er op Belgisch niveau toe verbinden om het grote publiek en de betrokken organisaties beter te informeren over zijn activiteiten inzake mensenrechten om hen hiervoor te sensibiliseren (p.56 : FOD Buitenlandse Zaken wil een groot deel van zijn tussenkomsten, evenals in de bilaterale ontmoetingen, verspreiden om het maatschappelijke middenveld te informeren over de acties en prioriteiten van de regering op het vlak van deze thema’s). Nr.9 : De samenwerking tussen de openbare diensten en diverse organisaties die actief zijn op het vlak van mensenrechten en internationaal ondernemerschap versterken. |
Voorstel 32 : Sensibilisering over mensenrechten bij Belgische ambtenaren en bedrijven actief in het buitenland en tijdens economische missies. |
| Nr.11 : Een betere coördinatie tot stand brengen tussen de Federale en gewestelijke overheden om de criteria inzake mensenrechten en maatschappelijk verantwoord ondernemen te integreren in de overheidssteun | Voorstel 63 : Overheidssteun afhankelijk maken van respect voor mensenrechten (Waalse Overheid) |
| Nr.12 : Het engagement van België en zijn pioniersrol op het gebied van de mensenrechten op internationaal vlak voort te zetten | Hoofdstuk 5 : Ondernemingen en mensenrechten en het buitenlands beleid van België
Voorstel 14 : Bijdrage aan de internationale en Europese initiatieven rond mensenrechten |
| Nr.13 : Respect voor de mensenrechten in overheidsopdrachten vergroten en controleren | Hoofdstuk 7 : Mensenrechten in overheidsopdrachten Voorstellen 23, 24, 25, 26, 27. |
| Nr 15 : Het principe « due diligence » integreren in de bestuursorganen van de onderneming, ook voor wat mensenrechten betreft.
Nr 18 : De evolutie van het MVO en van de mensenrechten in Belgische ondernemingen opvolgen met behulp van de MVO-barometer. Nr.22 : Verantwoord beheer van de toeleveringsketens met een sectorale benadering stimuleren |
Hoofdstuk 1 : Mensenrechten en due diligence (HRDD) : wetgeving en ondersteuning
Voorstellen 1, 2, 3, 4, 5 en 6. |
| Nr.16 : Maatschappelijke verslaggeving, met inbegrip van mensenrechten, bevorderen (reporting)
(p.47 : “België zal onmiddelijk overgaan tot de strikte omzetting van de richtlijn 2014/95/EU om snel en duidelijk vast te leggen wat er verwacht wordt van onze ondernemingen in het kader van de nietfinanciële verslaggeving”. “België zal bij de Europese Commissie ook aandringen op ondersteunde maatregelen, zowel voor grote ondernemingen die verplicht worden om daarover verslag uit te brengen, als voor kleine en middelgrote ondernemingen en andere organisaties die dit op vrijwillige basis willen doen (actie van de Federale regering)”). |
Voorstel 7 : Omzetting van de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) in Belgisch recht.
De acties voorzien in de NAP 1 zijn relevant. Wat doen we met deze acties ? |
| Nr.17 : Op Belgisch niveau pleiten voor een sterkere integratie van duurzame ontwikkeling (inclusief mensenrechten) in vrijhandelsakkoorden | Voorstel 12 : Respect voor de mensenrechten beter integreren in vrijhandelsakkoorden
|
| Nr.19 : Goede praktijken bevorderen van de KMO’s die een verantwoordelijk beheer van toeleveringsketen voeren, met name dankzij de tool “CSR Compass”.
Nr.28 : Uitvoering van het Vlaams actieplan “Duurzaam Internationaal Ondernemen 2014 2015-2016” Nr.29 : Kennisdiffusie op het vlak van mensenrechten stimuleren Nr.31 : Beste praktijken van de ondernemingen in de schijnwerpers zetten (Waalse regering) Nr.32 : Ondernemingen opleiden inzake respect voor de mensenrechten |
Voorstel 6 : Promotie van de praktische online handleiding rond due diligence bij KMO’s Een van de doelen van deze handleiding is om ondernemingen in staat te stellen te communiceren over de inspanningen die zij leveren om hun ketenbeheer en zorgvuldigheidsprocessen te verduurzamen. |
| Nr.23 : Het Nationaal Contactpunt (NCP) van de OESO versterken. | Voorstel 52 : Versterken van het Nationaal Contactpunt (NCP) voor het maatschappelijk verantwoord ondernemen. |
| Nr.24 : Bij de bewustmaking van ondernemingen bijzondere aandacht besteden aan de rechten van het kind.
|
Hoofdstuk 3 : Ondernemingen en kinderrechten |
| Nr.25 : Bijzondere aandacht besteden aan de ratificatie, ondersteuning en bevordering van een reeks IAO-conventies die betrekking hebben op de rechten van de vrouw.
|
Deze actie wordt niet voortgezet. Vrouwenrechten worden ook niet behandeld door de NBA |
| N°26 : Bijzondere aandacht besteden aan de ratificatie van een reeks IAO-conventies die betrekking hebben op de gezondheid en veiligheid op het werk. | Hoofdstuk 14 : Arbeidsbescherming en gezondheid op het werk |
| Nr.27 : De Belgische verbintenissen rond de thematiek van corruptie versterken.
(p.67: “Coördinatie door de FOD Buitenlandse Zaken van de verschillende technische FOD’s die betrokken zijn bij de strijd tegen de corruptie, om een antwoord te bieden aan de periodieke evaluaties van de internationale organisaties betreffende de overeenstemming en de doeltreffendheid van de maatregelen die intern werden genomen inzake corruptiebestrijding”).
|
Deze actie wordt niet voortgezet.
De NBA bevat 3 aanbevelingen op dit gebied (p.29).
|
| N°33 : In-, uit- en doorvoer van wapens, munitie, militair materiaal, ordehandhavingsmateriaal en producten voor tweeërlei gebruik.
|
Deze actie wordt niet voortgezet.
De aanbevelingen van de NBA gaan ook in op deze kwestie (pp.77 et 95). |
Bijlage 2 : Opmerkingen over de kwaliteit en de nauwkeurigheid van de tekst
- Meermaals merkt de raad een verschil op tussen wat in de titels van de actievoorstellen wordt aangekondigd en de inhoud van de overeenkomstige acties, bijvoorbeeld :
- Titel 4 kondigt acties aan inzake mensenrechten in de context van steun voor internationale handel en investeringen, terwijl de inhoud alleen betrekking heeft op vrijhandelsovereenkomsten, niet op investeringsovereenkomsten van de EU. Voorstel 12 over vrijhandelsovereenkomsten verwijst enkel naar de SDG’s, maar niet naar mensenrechten (met uitzondering van wat gepland is voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest).
- In Titel 5, gewijd aan het Belgisch buitenlands beleid, beschrijft voorstel 14 een actie van de Federale Ontwikkelingssamenwerking, terwijl Ontwikkelingssamenwerking het onderwerp is van Titel 6.
- Voorstel 15 bevat in zijn titel de bescherming van mensenrechtenactivisten, terwijl de aangekondigde acties betrekking hebben op de raadpleging van stakeholders en de klachtenmechanismen die bedrijven moeten instellen in het kader van hun passende zorgvuldigheid.
- Voorstel 44 heeft als titel “Zorgen voor een goed evenwicht tussen werk en privéleven”, terwijl deze paragraaf gaat over de bestrijding van discriminatie. Richtlijn (EU) 2019/1158 over het evenwicht tussen werk en privéleven verdient te worden vermeld als een instrument in de strijd tegen discriminatie.
- Voorstel 45 kondigt maatregelen aan om sociale fraude en sociale dumping te bestrijden, maar het is opgenomen in titel 12 over mensenhandel, wat een apart onderwerp is. De verwarring wordt nog vergroot door het feit dat in de inhoud van voorstel 45 nog steeds sprake is van mensenhandel.
- Voorstel 54 kondigt de invoering van nieuwe klachtenmechanismen aan, maar de inhoud betreft niet-financiële verslaglegging door bedrijven. Dit zijn twee verschillende onderwerpen.
- De raad merkt op dat de vermelde wetgevingsinstrumenten niet altijd actueel zijn, of onnauwkeurig:
- Voorstel 42 verwijst naar de wet “represailles” en vermeldt de datum van publicatie (15 mei 2023), maar niet de datum van afkondiging.
- Voorstel 58 verwijst naar het Operationeel Plan voor de bestrijding van sociale fraude 2022, maar de meest recente verwijzing is naar het Operationeel Plan voor de bestrijding van sociale fraude 2023-2024.
- De raad merkt ook op dat sommige acties met zeer weinig concrete informatie worden gepresenteerd, bijvoorbeeld:
- Voorstel 20 : Steun voor de uitvoering van het SDG for International Development Programme.
- Voorstel 21: Steun voor het programma Better Jobs Accelerator Fund.
[1] https://www.sdgs.be/sites/default/files/publication/attachments/nationaal_actieplan_ondernemingen_en_mensenrechten_2017.compressed.pdf
[2] https://frdo-cfdd.be/adviezen/advies-over-het-nationaal-actieplan-bedrijven-en-mensenrechten/. Er was geen consensus bij de leden van de raad voor dit advies.
[3] https://nationalbaselineassessment.be/wp-content/uploads/2021/10/2021_09_30-Main-Report-NBA-BHR-final-version-2.0.pdf
[4] Voor pijler I, zie tabel 1, p. 30 en tabel 16, p. 63, van de NBA. Voor pijler III, zie tabel 26, p. 113. | https://nationalbaselineassessment.be/wp-content/uploads/2021/10/2021_09_30-Main-Report-NBA-BHR-final-version-2.0.pdf
[5] Zo voorzag NAP 1 in de versterking van het respect voor mensenrechten bij overheidsopdrachten. De NBA meldt dat deze actie slechts gedeeltelijk is uitgevoerd (zie pp. 65-69). Het ontwerp-NAP 2 bevat een groot aantal acties om bij overheidsopdrachten meer rekening te houden met de mensenrechten.
[6] Zie het advies 2019a01 van de Federale raad voor Duurzame ontwikkeling betreffende een voorstel van bijzondere “klimaatwet”, paragraaf [b] en para [4], en het kaderadvies 2023/10 van de Federale raad voor Duurzame ontwikkeling over rechtvaardige transitie, paragraaf [15].
[7] Advies 2019a01 van de Federale raad voor Duurzame ontwikkeling betreffende een voorstel van bijzondere “klimaatwet”, paragraaf [4].